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Akzeptanz in der Fläche, Protest im Lokalen ?

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18 RENEWS SPEZIAL des

18 RENEWS SPEZIAL des Momentum diskutiert.36 Einerseits beruhen die Argumente für mehr Bürger*innen-Beteiligung auf einem Effektivitätsgedanken. Schließlich zeigt sich empirisch zum Beispiel die teils destruktive Wirkung finanzieller Anreizinstrumente ohne Verzahnung mit partizipativen Verfahren. Insofern sind Beteiligungsverfahren mit der Hoffnung verknüpft, „[…] Vertrauen aufzubauen und gute Erfahrungen zu ermöglichen, die akzeptable Lösungen zumindest wahrscheinlicher machen.“37. Andererseits ist jedoch auch ein Argumentationsstrang auszumachen, welcher aus demokratietheoretischer Perspektive die normative Vorzugswürdigkeit der Bürger*innen-Beteiligung in den Blick nimmt38. Diese beiden Stränge widersprechen sich keineswegs und können sich komplementär sogar gut ergänzen. Es ist allerdings anzumerken, dass im vorliegenden Beitrag die normative Dimension der Diskussion ausgespart wird. Vielmehr soll im hiesigen Kontext über die verschiedenen partizipativen Ebenen sowie über unterschiedliche Partizipationsformen informiert werden. 4.2 PARTIZIPATIONSMÖGLICHKEITEN AUF UNTERSCHIEDLICHEN EBENEN Im Hinblick auf die Energiepolitik im Generellen und die Windenergie an Land im Besonderen ist im deutschen Fall zunächst eine bestimmte Struktur der Mehrebenen-Governance zu erwähnen. Die Energiewirtschaft fällt gemäß Art. 74 GG unter die konkurrierende Gesetzgebung. Maßgebliche Ausführungskompetenzen liegen gemäß Art. 83 GG bei den Ländern. Hinsichtlich der Standortwahl von Windenergieanlagen an Land sind mehrere gesetzliche Bestimmungen ausschlaggebend. Im BauGB ist eine Ausnahmeregelung für die „[…] Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wind- oder Wasserenergie […]“ (§35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) bestimmt. Diese Ausnahmetatbestände sind bei der Aufstellung der von den Ländern zu beschließenden raumordnerischen Landesentwicklungspläne zu beachten, welche den wesentlichen Rahmen für die Regionalplanung vorgeben. Die raumplanerischen Kompetenzen der Kommunen beschränken sich auf Flächennutzungs- respektive Bebauungspläne, welche nach den Maßgaben der jeweiligen Regionalpläne gestaltet werden. Trotz dieser Kompetenzverteilung, die für den Föderalismus der Bundesrepublik typisch ist, sind die unterschiedlichen Gebietskörperschaften sowie wesentliche Stakeholder auf einen kooperativen Umgang angewiesen39. Wie steht es in diesem Geflecht um die Beteiligungschancen der Zivilgesellschaft? Die Autoren Fraune/Knodt reklamieren für Deutschland diesbezüglich ein Beteiligungsparadox, welches sowohl auf die Beteiligungsbereitschaft der Bevölkerung als auch auf das institutionelle Design der Mehrebenenstruktur zurückzuführen sei. Demgemäß nutzten „[…] Bürgerinnen und Bürger Beteiligungsmöglichkeiten erst gegen Ende eines Planungsprozesses […], wenn die Mitwirkungsmöglichkeiten am geringsten sind.“40. Die entscheidenden Kriterien für die Entwicklung von kommunalen Flächennutzungsplänen werden durch die Landesentwicklungspläne, insbesondere jedoch durch die Regionalpläne, definiert. An deren Erstellung können Bürger*innen grundsätzlich mitwirken. Jedoch würden die Mitwirkungsangebote häufig nicht genutzt, da noch kein unmittelbarer Problemdruck vorliege41. Ähnliches dokumentiert auch Ekardt, demzufolge frühzeitige Beteiligungsmöglichkeiten bei der Planung von Stromtrassen lediglich von einer zweistelligen Zahl von Bürger*innen genutzt worden seien42. Es bestehe die Tendenz „[…] sich bestenfalls dann zu engagieren, wenn einem ganz persönlich 36 Holtkamp gibt einen Einblick in die entsprechende Fachdiskussion, welche übrigens bis in die späten 1970er Jahre zurückreicht: Holtkamp: Bürgerbeteiligung an Planungsprozessen im Kontext der Energiewende. 2018. 37 Hildebrand et al.: Akzeptanz und Beteiligung. 2018, S.201. 38 Eichenauer: Energiekonflikte. 2018, S.142–46. 39 Die Politikwissenschaft unterscheidet zwei Idealtypen der Mehrebenen-Governance. Die Energiepolitik in Deutschland weist eher die Charakteristik des sogenannten MLG-Typ-2 auf, dessen Merkmale oben im Text beschrieben werden. Siehe hierzu: Sack: Zwischen europäischer Liberalisierung und Energiewende. 2018, S.87–89. 40 Fraune und Knodt: Politische Partizipation als institutionelles Beteiligungsparadox. 2019, S.168. 41 Fraune und Knodt: Politische Partizipation als institutionelles Beteiligungsparadox. 2019, S.168. 42 Ekardt: Grenzen der Partizipation auf Politik- und Konsumentenebene. 2018, S.455.

RENEWS SPEZIAL 19 und ganz konkret ein Projekt „in die Quere kommt“, was eine Partizipation an der Gesetzgebung […] zu einer Herausforderung werden lassen […]“43 könne. Darüber hinaus existiere aus institutioneller Perspektive ebenfalls ein Beteiligungsparadox, da auf Bundesebene ausschließlich informelle Partizipationsmöglichkeiten bestünden44, die überdies rechtlich nicht vorgesehen seien und nur im Einzelfall zur Anwendung kämen45. Hinzu käme, dass die Öffentlichkeit auf der Regionalebene zwar Stellungnahmen zu ausgelegten Raumordnungsplänen abgeben könne, welche auch entsprechend zu prüfen seien, jedoch eine „[…] Erörterung des Entwurfs oder der Stellungnahmen […] in keinem Bundesland verbindlich vorgesehen.“46 sei. Zum einen würden hierdurch grundlegende gesellschaftliche Wertkonflikte nicht auf höheren Ebenen abgebildet, zum anderen käme hierdurch in formeller Hinsicht die „[…] mangelnde [ ] Verankerung der Bürgerbeteiligung in die Governance-Struktur des Windenergieausbaus zum Ausdruck.“47. Da insbesondere die Regionalplanung beim Windenergieausbau in Mecklenburg-Vorpommern eine zentrale Rolle einnimmt, empfiehlt es sich, auf diesen Gesichtspunkt zu einem späteren Zeitpunkt wieder zurückzukommen. 4.3 BETEILIGUNGSFORMATE AUF KOMMUNALER EBENE Da auf kommunaler Ebene meist bereits ein höheres Konkretionsniveau geplanter Vorhaben erreicht ist, also ein höherer Problemdruck herrscht, und sich viele Beteiligte im Gegensatz zu landesweiten oder regionalen Partizipationsformaten in aller Regel kennen, werden Debatten nicht selten sehr leidenschaftlich und emotional geführt. Die unterschiedlichen Beteiligungsformate sind vielfältig und lassen sich unterteilen in dialogorientierte (Meditationsverfahren, Zukunftswerkstatt, Planungszelle) und nicht-dialogorientierte (Bürger*innen-Versammlungen und -Befragungen, Einwohnerfragestunden) punktuelle Beteiligungsformate sowie dialogorientierte (Kinder- und Jugendbeiräte, Senior*innen-Beiräte) und nicht-dialogorientierte (regelmäßig wiederholte Befragungen wie zum Beispiel Bürger*innen- Paneele) dauerhafte Beteiligungsformate48. Durch die Möglichkeit der Bürger*innen-Beteiligung steigt theoretisch die wahrgenommene Selbstwirksamkeit, was Renn zufolge grundsätzlich zu begrüßen ist. Allerdings können entsprechende Beteiligungsformate auch dazu führen, dass ablehnende Positionen artikuliert werden, die andernfalls wohl unausgesprochen geblieben wären: „Daraus kann sich ein paradoxer Zustand ergeben: Je mehr Menschen durch öffentliche Zugeständnisse und Partizipationsangebote die Möglichkeit erhalten, an den Planungen mitzuwirken, desto stärker wächst das Zutrauen in die eigene Selbstwirksamkeit und desto mehr müssen die Planungsträger mit öffentlich wirksamer Akzeptanzverweigerung rechnen.“49. Trivial formuliert handelt es sich bei Öffentlichkeitsbeteiligungen nicht um akzeptanzfördernde „Einbahnstraßen“. In Einzelfällen können solche Verfahren sogar zu Frustration auf allen Seiten führen und auf diese Weise sogar das Gegenteil des intendierten Ziels bewirken50. Holtkamp betont, dass kommunale Entscheidungsträger*innen recht häufig angeben, überwiegend schlechte Erfahrungen mit dialogorientierten Beteiligungsverfahren gemacht zu haben. In einer repräsentativen Umfrage unter Bürgermeister*innen in NRW wurde von diesen moniert, dass „[…] immer derselbe kleine Kreis zur Bürgerbeteiligungsangeboten kommt, Bürgerbeteiligung für die kommunalen Entscheidungsträger viel Zeit kostet und die Beteiligungsergebnisse häufig nicht umgesetzt werden, was eher zu einer steigenden Politikerverdrossenheit führt.“51. Zu besonders enttäuschenden Ergebnissen führten solche Verfahren, wie zum Beispiel Meditationsverfahren, wenn 43 Ekardt: Grenzen der Partizipation auf Politik- und Konsumentenebene. 2018, S.455. 44 Fraune und Knodt: Politische Partizipation als institutionelles Beteiligungsparadox. 2019, S.169. 45 Ziekow: Planungsrecht. 2018, S.333. 46 Ziekow: Planungsrecht. 2018, S.336. 47 Fraune und Knodt: Politische Partizipation als institutionelles Beteiligungsparadox. 2019, S.168. 48 Holtkamp: Bürgerbeteiligung an Planungsprozessen im Kontext der Energiewende. 2018, S. 129. 49 Renn: Akzeptanz und Energiewende. 2015, S.137. 50 Holtkamp: Bürgerbeteiligung an Planungsprozessen im Kontext der Energiewende. 2018, S. 132–35. 51 Holtkamp: Bürgerbeteiligung an Planungsprozessen im Kontext der Energiewende. 2018, S. 132.

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