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FA Wind - Hintergrundpapier Guetesiegel

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Rechtliche Anforderungen an ein Gütesiegel oder Prüfzeichen für die Planung von Windenergieanlagen.

10 | Rechtliche

10 | Rechtliche Anforderungen an ein Gütesiegel oder Prüfzeichen für die Planung von Windenergieanlagen Bei der staatlichen Gütesiegelvergabe geht es jedoch nicht allein um die mögliche Konkurrenz zu einer privatwirtschaftlichen Siegelvergabe. Mit der Vergabe von Güte siegeln sind absatzförderliche Empfehlungen zugunsten bestimmter Produkte, Dienstleistungen oder Unternehmen verbunden; und zwar derjenigen Unternehmen, die anhand der festgelegten Gütebedingungen geprüft werden sollen. Zugleich können mit der Versagung der Gütesiegelvergabe (explizit oder implizit) auch absatz- oder sogar marktzutrittshinderliche Warnungen vor anderen Produkten, Dienstleistungen oder Unternehmen einhergehen. Dies kann für sich eine Grundrechtsbeeinträchtigung darstellen, die eine gesetzliche Grundlage erforderlich machen würde. Der Staat kann sich seiner Grundrechtsbindung nicht durch die Wahl einer unternehmerischen Handlungsform entledigen. Das gilt sowohl für im Alleineigentum des Staates stehende Unternehmen als auch für mehrheitlich durch den Staat beherrschte gemischtwirtschaftliche Unternehmen, die in privatwirtschaftlicher Form organisiert sind. 6 Insoweit gilt auch für die unternehmerische Handlung des Staates, dass damit einhergehende Grundrechtseingriffe 7 eine gesetzliche Grundlage voraussetzen. Es bleibt also zu prüfen, ob und inwieweit die Gütesiegelvergabe die Grundrechte der Marktteilnehmer berührt. 2.2.2 Vorbehalt des Gesetzes Die staatliche Vergabe von Gütesiegeln (gegen Entgelt oder Gebühr) und die damit verbundene Versagung der Vergabe an Personen, welche die festgelegten Gütebedingungen nicht erfüllen oder das erhobene Entgelt nicht aufbringen können oder sonst nicht teilnehmen wollen, kann einen Eingriff in die Berufs- und Wettbewerbsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG)) der angesprochenen Unternehmer darstellen. Greift die staatliche Gütesiegelvergabe in die Grundrechte Dritter ein oder stellt diese Informationshandlung (Gütesiegelvergabe) ihrer Zielrichtung oder Wirkung nach ein sog. »funktionales Äquivalent« zu einem Grundrechtseingriff dar, 8 bedarf es dafür einer gesetzlichen Grundlage (sog. Vorbehalt des Gesetzes). 9 Eine allgemeine gesetzliche Grundlage für die Gütesiegel vergabe ist derzeit weder auf Bundes- noch auf Landesebene ersichtlich. Es kommt daher auf die seit längerer Zeit geführte Diskussion über die »grundrechtliche Eingriffsqualität« staatlichen Handelns (v. a. Informationshandelns) an. 10 Es stellt sich im Grunde eine vergleichbare Frage: Ob und inwieweit darf der Staat durch eine Gütesiegelvergabe – auch ohne gesetzliche Grundlage – darüber informieren, welche Personen hohe (überobligatorische), vom Träger des Gütesiegels selbst vorgegebene Qualitätsstandards erfüllen? 6 Herdegen, in: Maunz / Dürig, Grundgesetz, 78. EL Sept. 2016, Art. 1 Abs. 3, Rn. 94 f.; Kirchof, in: Maunz / Dürig, Grundgesetz, Art. 83 Rn. 105, 107; Schwensfeier / Knauff, in: Loewenheim / Meessen / Riesenkampff / Kersting / Meyer-Lindemann, Kartellrecht, 3. Aufl. 2016, GWB § 130 Abs. 1, Rn. 10; BVerfG, Urt. v. 22.2. 2011 – 1 BvR 699 / 06. 7 Dies gilt auch, wenn die (privatrechtsförmige) Marktteilnahme der öffentlichen Hand wettbewerbsbeschränkend wirkt. Vgl. Di Fabio, in: Maunz / Dürig, Grundgesetz, 78. EL Sept. 2016, Art. 2, Rn. 123. 8 BVerfG, Urt. v. 26.6.2001 – 1 BvR 558 / 91, 1 BvR 1428 / 91; Schoch, Die Schwierigkeit des BVerfG mit der Bewältigung staatlichen Informationshandelns, NVwZ 2011, 193, 195, 197. 9 Vgl. den Wortlaut der Vorschriften; BVerwG, Urt. v. 18.4.1985 – 3 C 34 / 84; BVerwG, Urt. v. 18.10.1990 – 3 C 2 / 88; BVerwG, Urt. v. 7.12.1995 – 3 C 23 / 94; Möstl, Gibt es (unions-)verfassungsrechtliche Grenzen für die Verbraucherin formation?, LMuR 2014, 77, 78; Schoch, Die Schwierigkeit des BVerfG mit der Bewältigung staatlichen Informationshandelns, NVwZ 2011, 193, 195, 197. 10 Vgl. etwa BVerfG, Urt. v. 26.6.2002 – 1 BvR 558 / 91, 1 BvR 1428 / 91; BVerwG, Urt. v. 18.4.1985 – 3 C 34 / 84; BVerwG, Urt. v. 18.10.1990 – 3 C 2 / 88; BVerwG, Urt. v. 7.12.1995 – 3 C 23 / 94; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 28.5.2014 – OVG 5 S 21.14; VG Düsseldorf, Urt. v. 13.3.2015 – 26 K 4876 / 13; VG Berlin, Beschl. v. 19.3.2014 – VG 14 L 35.14.

Vergabe von Gütesiegeln und Prüfzeichen | 11 2.2.2.1 Eingriffsqualität einer staatlichen Gütesiegelvergabe Umstritten ist, ob schon jede staatliche Information mit Wettbewerbsbezug die Grundrechte der Wirtschaftsteilnehmer (Art. 12 Abs. 1 GG) beeinträchtigt. Gerichtlich wird z. T. vertreten, dass eine solche Beeinträchtigung nicht vorläge, wenn es sich um zutreffende und sachliche Informationen handelt, welche die ( Bundes- oder Landes-)Regierung im Rahmen ihrer verfassungsmäßig zugewiesenen »besonderen Aufgabe der Staatsleitung« tätigen dürfe. 11 Diese Position ist stark kritisiert worden 12 und wird (u. a. von einem anderen Teil der Rechtsprechung) als Ausnahme für die staatliche Leitung in unvorhergesehenen Krisensituationen angesehen. 13 Soweit die Informationshandlung nach Ziel und Wirkung lediglich eine staatliche Ersatzmaßnahme für einen »klassischen« Grundrechtseingriff darstellt, müssen dafür auch die gewöhnlichen Anforderungen für Grundrechtsbeschränkungen (gesetzliche Grundlage) erfüllt werden. 14 Übertragen auf die Frage der Gütesiegelvergabe bedeutet dies: Selbst wenn nur eine optionale Gütesiegelvergabe (freiwilliger Gütesiegelerwerb) in Rede steht, kann sich dies auf die Ausübung der Gewerbe- bzw. Berufsfreiheit der betroffenen Personen auswirken. Auch solche sog. mittelbaren Auswirkungen können sich als Beeinträchtigung der grundrechtlich geschützten Freiheit erweisen 15 und dementsprechend eine gesetzliche Grundlage nötig werden lassen. Dies gilt insbesondere dann, wenn die staatliche Maßnahme (Information, Güte siegelvergabe bzw. -versagung) nach ihrer Zielrichtung oder Wirkung ein funktional gleichwertiges Äquivalent zu einem sonstigen imperativen klassischen Grundrechtseingriff darstellt. Amtliche Informationen sind dann als grundrechtsrelevant anzusehen, wenn sie eindeutig auf einen auf Seiten der Betroffenen eintretenden nachteiligen Effekt abzielen oder als eine voraussehbare und in Kauf genommene Nebenfolge eine schwerwiegende Beeinträchtigung der Freiheitsrechte bewirken. 16 Nur soweit dem Gütesiegel lediglich informatorischer Gehalt zukommt und keine Grundrechte beeinträchtigt werden, ist dies als administrative (schlicht-hoheitliche) Maßnahme ohne gesonderte gesetzliche Grundlage zulässig. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn bei der Gütesiegelvergabe der Aspekt der Verbraucheraufklärung und -beratung durch Schaffung einer Informationsgrundlage zur freien Entscheidungsfindung der betroffenen Akteure (möglicherweise noch verbunden mit dem Ziel des Umweltschutzes) im Vordergrund steht. Die Kompetenz zur Gütesiegelvergabe ergibt sich für die jeweils handelnden staatlichen Organe dann bereits aus ihrer allgemeinen (verfassungsmäßigen) Aufgabenzuweisung. 17 Die handelnde öffentliche Einrichtung muss also sachlich mit der Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben in dem Bereich, in dem das Gütesiegel erteilt werden soll, von Gesetzes wegen befasst sein. Dabei sind die Zuständigkeiten von Bund und Ländern ebenso zu beachten wie die Frage, ob die Kompetenzen für hoheitliches Informationshandeln in diesem Bereich bereits abschließend gesetzlich geregelt sind. 11 BVerfG, Urt. v. 26.6.2002 – 1 BvR 558 / 91, 1 BvR 1428 / 91; BayVGH, Beschl. v. 9.1.2012 – 12 CE 11.2685; VG Berlin, Urt. v. 28.1.2012 – VG 14 K 79.12; VG Berlin, Beschl. v. 19.3.2014 – VG 14 L 35.14. 12 Möstl, Gibt es (unions-)verfassungsrechtliche Grenzen für die Verbraucher information?, LMuR 2014, 77; Schoch, Die Schwierigkeit des BVerfG mit der Bewältigung staatlichen Informationshandelns, NVwZ 2011, 193. 13 BayVGH, Beschl. v. 9.1.2012 – 12 CE 11.2685; VG Berlin, Urt. v. 28.1.2012 – 14 K 79.12; Möstl, Gibt es (unions-)verfassungsrechtliche Grenzen für die Verbraucher information?, LMuR 2014, 77; eine Abkehr von dieser Rechtsprechung des BVerfG sieht Schoch in den Beschlüssen des BVerfG v. 31.8.2009 – 1 BvR 3275 / 07 sowie v. 24.5.2005 – 1 BvR 1072 / 01; Schoch, Die Schwierigkeit des BVerfG mit der Bewältigung staatlichen Informationsh andelns, NVwZ 2011, 193, 194. 14 BayVGH, Beschl. v. 9.1.2012 – 12 CE 11.2685; VG Berlin, Urt. v. 28.1.2012 – 14 K 79.12. 15 BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002 – 1 BvR 670 / 91; BVerfG, Beschl. v. 31.8.2009 – 1 BvR 3275 / 07; BVerwG, Urt. v. 18.4.1985 – 3 C 34 / 84; BVerwG, Urt. v. 18.10.1990 –3 C 2 / 88. 16 OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 28.5.2014 – OVG 5 S 21.14, Rn. 18; BVerwG, Urt. v. 7.12.1995 – 3 C 23.94, Rn. 22 ff. 17 Schoch, Die Schwierigkeit des BVerfG mit der Bewältigung staatlichen Informationshandelns, NVwZ 2011, 193, 196.

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