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Klimaneutrale Industrie - Juristische-Kurzbewertung

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Die Juristischen Kurzbewertung, bezüglich der Studie Klimaneutrale Industrie: Schlüsseltechnologien und Politikoptionen für Stahl, Chemie und Zement (Agora Energiewende und Wuppertal Institut, 2019), geht der Frage nach der Vereinbarkeit mit nationalem, europäischem und internationalem Recht, nach.

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Agora Energiewende | Klimaneutrale Industrie mit dem Binnenmarkt vereinbar und von der Notifizierungspflicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV befreit. Ebenso sind bestimmte Beihilfen unter den Voraussetzungen der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (EU) Nr. 651/2014 (AGVO) privilegiert. In beiden Fällen ist es erforderlich, dass sich das Bruttosubventionsäquivalent im Voraus berechnen lässt, was vorliegend ohne weiteres erfüllt werden kann, vgl. Art. 2 Abs. 4 De-minimis-VO, Art. 5 AGVO. Die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung setzt zudem einen förmlichen Antrag für die Beihilfe voraus und gilt nur, solange bestimmte Schwellenwerte 42 nicht überschritten werden, vgl. Art. 4 u. 6 AGVO. Eines förmlichen Antrags bedarf es im Falle der staatlichen Vergabe bzw. Absicherung von Krediten nur bei einer entsprechenden Ausgestaltung. Bei einer Steuervergünstigung genügt es, wenn der Anspruch durch objektive Kriterien begründet wird, Art. 6 Abs. 4 AGVO. Sollten die allgemeinen Voraussetzungen erfüllt sein, so ist danach zu fragen, ob die konkrete Beihilfe nach der AGVO zulässig ist. Umweltschutzbeihilfen sind dabei nach den Art. 36 ff. AGVO privilegiert. Liegt im konkreten Fall keine nach der AGVO privilegierte Beihilfe vor, so hängt die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt vom Ermessen der Kommission im Rahmen von Art. 107 Abs. 3 AEUV ab. Dieses wird u.a. durch die Leitlinien für Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014-2020 (UEBLL) konkretisiert, deren Anwendungsbereich sich auch auf die hier vorgeschlagenen Maßnahmen zur Förderung von Klimainvestitionen erstreckt, vgl. Nr. 1.2. UEBLL. Zu beachten sind die allgemeinen Anforderungen in den Nr. 3.1. und 3.2. UEBLL, insbesondere müssen die positiven Auswirkungen der Beihilfe im Hinblick auf ein Ziel von gemeinsamem Interesse – zu denen der Klimaschutz zählt, vgl. Art. 191 AEUV – die möglichen negativen Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und den Wettbewerb überwiegen. Dies dürfte im Regelfall anzunehmen sein. Der Erwerb von Green Bonds durch die Zentralbank (sog. Green Quantitative Easing) würde den Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten bzw. zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern nicht gemäß Art. 63 Abs. 1 AEUV beschränken, da der grenzüberschreitende Handel von Green Bonds oder anderen Finanzprodukten nicht einmal potenziell erschwert würde. Aus demselben Grund ist die Maßnahme auch mit Art. 1 Abs. 1 der Kapitalverkehrsrichtlinie 88/361/EWG vereinbar. Eine Beeinträchtigung sonstiger Grundfreiheiten ist nicht ersichtlich. Anreize im Rahmen der Bankenregulierung zum Erwerb von Green Bonds – etwa durch die Schaffung einheitlicher Standards 43 – sind ohne weiteres mit dem einschlägigen Sekundärrecht vereinbar. Eine entsprechende Verpflichtung über Eigenkapitalanforderungen ist hingegen nicht von den sekundärrechtlichen Vorgaben gedeckt, vgl. Art. 92 der Kapitaladäquanzverordnung (EU) Nr. 575/2013, Art. 104 der Eigenkapitalrichtlinie 2013/36/EU. Sinn und Zweck der Eigenkapitalanforderungen ist nämlich die Abdeckung von Kredit- und Marktrisiken, vgl. Art. 1 S. 1 lit. a) der Kapitaladäquanzverordnung. Mit Green Bonds können die Eigenkapitalanforderungen zwar erfüllt werden, im Vordergrund steht aber ihre Eigenschaft als Vermögensposition und nicht ihre Umweltverträglichkeit. 3.4 Verfassungsrecht In verfassungsrechtlicher Hinsicht ist vor allem der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) zu beachten. Er verbietet es, wesentlich Gleiches ungleich und wesentlich Ungleiches gleich zu behandeln, wenn ein sachlicher Grund fehlt. 44 Die mit der Maßnahme verbundenen Vorteile 42 Bei Investitionsbeihilfen für den Umweltschutz beträgt der Schwellenwert z.B. 15 Mio. EUR pro Unternehmen und Investitionsvorhaben, Art. 4 Abs. 1 lit. s) AGVO. 43 EU High-Level Expert Group on Sustainable Finance: Financing a Sustainable European Economy, Financial Report 2018, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/180131-sustainable-finance-final-report_en.pdf (zuletzt abgerufen am 15.05.2019), S. 89. 44 Jarass, H. D., (2012): Art. 3 GG Rn. 7 f., 14 f. 16

ANALYSE | Klimaneutrale Industrie sollten vorliegend von jedem Unternehmen in Anspruch genommen werden können, das Klimainvestitionen tätigt. Alle anderen Unternehmen befinden sich nicht in einer vergleichbaren Situation und können daher ohne weiteres ausgeschlossen werden. Die Definition des Begriffs „Klimainvestition“ hat im Rahmen der Prüfung des Gleichheitssatzes unmittelbare Auswirkungen auf die rechtliche Bewertung. 45 Es sollte darauf geachtet werden, ihn nicht so weit zu fassen, dass die Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem angenommen werden kann (z.B. wegen der Begünstigung von Investitionen, bei denen der Zusammenhang mit dem Klimaschutz nicht oder nur sehr schwer erkennbar ist). Gleichzeitig sollte der Begriff nicht zu eng gefasst werden, um eine Benachteiligung von Unternehmen mit vergleichbaren Investitionen auszuschließen. Bedarf es nach diesen Erwägungen eines sachlichen Grundes, so kann in bestimmten Fällen auf die verfassungsrechtliche Wertentscheidung zugunsten des Umweltschutzes in Art. 20a GG zurückgegriffen werden, um etwaige Ungleichbehandlungen zu rechtfertigen. 3.5 Ausgestaltungsfragen Green-Bonds-Anreize bieten sich vor allem auf europäischer Ebene an. Durch die Schaffung einheitlicher europäischer Standards würde ein wesentlich größerer Beitrag zur Transparenz geleistet als bei einer Vielzahl von nationalstaatlichen Umsetzungen. Die dazu erforderlichen Vorgaben könnten in europäischen Normen festgelegt werden. Eine Verpflichtung der Banken, Green Bonds zu erwerben, sollte dagegen vorzugsweise auf nationaler Ebene erfolgen. Eine Umsetzung auf europäischer Ebene ist zwar denkbar, würde aber eine umfassende Änderung von sekundärrechtlichen Vorschriften voraussetzen. Auf nationaler Ebene könnten die Vorschriften des § 10 des Kreditwesengesetzes (KWG) i.V.m. der Solvabilitätsverordnung derart angepasst werden, dass sie im Hinblick auf die Eigenkapitalanforderungen über die EU-Normen hinausgehen. Die Zielsetzungen in § 6 Abs. 2 KWG sollten dabei um Aspekte des Klimaschutzes erweitert werden. Bei der staatlichen Vergabe von zinsgünstigen Krediten bzw. der staatlichen Absicherung von Krediten privater Institute handelt es sich um eine Form der Leistungsverwaltung, sodass es grundsätzlich keiner Ermächtigung im Sinne eines materiellen Gesetzes bedarf und eine Haushaltsposition ausreicht. 46 Sollte die Gewährung über Förderbanken erfolgen, sind jedoch gesetzliche Vorgaben zu beachten. Den Förderbanken steht ein Grundkapital zur Erfüllung bestimmter Aufgaben zu, vgl. § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Kreditanstalt für Wiederaufbau. Die Förderung des Umweltschutzes gehört dabei regelmäßig dazu, vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. d) KfWG. Insofern besteht kein Handlungsbedarf. Auch der Erwerb von Green Bonds durch die Zentralbank (Green Quantitative Easing) ist im Rahmen der gegenwärtigen Rechtslage grundsätzlich denkbar. Die Bundesbank dient vorrangig dem Ziel, Preisstabilität zu gewährleisten, vgl. § 3 S. 2 des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank (BBankG). Hierfür kann sie gemäß § 19 Nr. 1 BBankG börsengängige Wertpapiere – zu denen auch Green Bonds zählen – kaufen und verkaufen. Die Formulierung in § 3 S. 3 BBankG zeigt, dass die bestehenden Aufgaben der Bundesbank nicht abschließend sind. Eine Erweiterung um Aspekte des Klimaschutzes ist also grundsätzlich denkbar. Die Einführung fiskalischer Anreize wie der Verzicht auf die Kapitalertragsteuer bedarf im Regelfall einer gesetzlichen Grundlage (sog. Parlamentsvorbehalt). 47 Die Vorschriften in den §§ 43-45e des Einkommensteuergesetzes (EStG) zur Kapitalertragsteuer könnten um eine Privilegierung für klimafreundliche Investitionen erweitert werden. 45 Bei einer Definition des Begriffs auf EU-Ebene ist nicht der verfassungs-, sondern der unionsrechtliche Gleichheitssatz gemäß Art. 20 EU-Grundrechtecharta anzuwenden, vgl. Art. 51 EU- Grundrechtecharta u. Solange-II-Rechtsprechung des BVerfG (Beschluss vom 22. Oktober 1986, Az: 2 BvR 197/83). Die folgenden Ausführungen gelten entsprechend im Rahmen des unionsrechtlichen Gleichheitssatzes. 46 Vgl. Grzeszick, B., (2018): Art. 20 GG Kapitel VI Rn. 117 ff. 47 Vgl. Grzeszick, B., (2018): Art. 20 GG Kapitel VI Rn. 105 ff. 17

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